我國現(xiàn)狀有23個省、5個自治區(qū)、4個直轄市、2個特別行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，雖然省級行政區(qū)劃保持了幾十年，且一直比較穩(wěn)定，但其實存在不少弊端和問題，如果對我國省級行政區(qū)做一定的優(yōu)化調(diào)整，會更加有利于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。因此，城鎮(zhèn)規(guī)劃君何方洪今天就通過分析中國古代到現(xiàn)代政區(qū)劃分的變化趨勢并比較當(dāng)代發(fā)達(dá)國家的一級行政劃分的情況，揭示了中國當(dāng)代政區(qū)的弊端。結(jié)合前人劃分政區(qū)的歷史經(jīng)驗，對當(dāng)代政區(qū)的改革作初步介紹。總的原則是將一級行政區(qū)劃小和增設(shè)直轄市。設(shè)想將現(xiàn)在的23個一級政區(qū)劃分為48個，包括9個直轄市、31個省、5個自治區(qū)、2個特別行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。

一、我國省、直轄市政區(qū)劃分存在的弊端

（一）省區(qū)范圍偏大，導(dǎo)致行政管理層次繁多，加劇了行政機(jī)構(gòu)的臃腫狀況

　　中國內(nèi)地現(xiàn)有31個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，平均每個省級行政區(qū)面積為309667km2，相當(dāng)于美國州平均面積的1.69倍；平均每個省級行政區(qū)的人口為3700萬，相當(dāng)于美國州平均人口的7.8倍。美國前國務(wù)卿基辛格博士說過，中國幾乎每個省的面積和人口都比歐洲的一個國家大，中央的統(tǒng)一控制無論如何也會放寬。省區(qū)規(guī)模過大不利于加強(qiáng)中央政府的中央調(diào)控和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，不利于國家的長治久安。同時，省區(qū)規(guī)模過大，導(dǎo)致省與縣之間增加了一級中間領(lǐng)導(dǎo)———地級，使行政機(jī)構(gòu)增加，從而不利于上下通達(dá)，不利于建立靈活高效的行政管理體系。

（二）省級政區(qū)大小懸殊，層次混亂，不利于同一行政管理

　　中國一級政區(qū)的面積、人口規(guī)模相差較大，面積最大的新疆維吾爾自治區(qū)達(dá)160萬平方公里，而上海市面積僅為6340平方公里。懸殊的省區(qū)規(guī)模，必然導(dǎo)致行政管理層次的參差不齊。有的省“四實一虛”，及省、自治區(qū)—地級市、自治州—縣、自治縣、縣級市、市轄區(qū)—縣轄區(qū)—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)；有的省為“三實二虛”，即省、自治區(qū)—地區(qū)—縣、自治縣、縣級市—縣轄區(qū)—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；有的“二實一虛”，即直轄市—市轄區(qū)—街道或省、自治區(qū)—地級市、縣級市—街道；還有的“三實一虛”，即省、自治區(qū)、直轄市—縣、自治縣、縣級市—縣轄區(qū)—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)或省、自治區(qū)—地區(qū)—縣、自治縣、縣級市—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；有的“四實二虛”，即自治區(qū)—自治州—地區(qū)—縣、自治縣—縣轄區(qū)—鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等等，層次比較混亂。這對建立國家統(tǒng)一的行政管理帶來諸多困難，同時也大大增加了編制。

（三）直轄市數(shù)量偏少

我國現(xiàn)有4個直轄市，總體數(shù)量偏少。根據(jù)第七次全國人口普查統(tǒng)計的結(jié)果來看，我國超大城市具體有上海、北京、廣東深圳、重慶、廣東廣州、四川成都、天津7城，特大城市具體有湖北武漢、廣東東莞、陜西西安、浙江杭州、廣東佛山、江蘇南京、遼寧沈陽、山東青島、山東濟(jì)南、湖南長沙、黑龍江哈爾濱、河南鄭州、云南昆明、遼寧大連14城。國內(nèi)外的經(jīng)驗證明，大城市作為國家或區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)增長極，在輻射和帶動國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有一般中小城市所不可替代的作用。特別是在人才、技術(shù)、信息、金融、管理和經(jīng)濟(jì)運行質(zhì)量等方面，大城市具有獨特的優(yōu)勢。歷史的經(jīng)驗還證明，在中國特有的環(huán)境下，行政地位，即政治權(quán)力因素對城市發(fā)展的影響往往會大大超過經(jīng)濟(jì)因素的作用。一定數(shù)量的直轄市對國家和跨地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及政治上的安定都有重要作用。解放前和解放后的50年代初期，中國曾設(shè)有14個中央直轄市。改革開放多年來，在中國經(jīng)濟(jì)社會有了很大發(fā)展，城市規(guī)劃建設(shè)已有良好基礎(chǔ)等情況下，僅設(shè)北京、天津、上海、重慶4個直轄市，數(shù)量顯然偏少。

（四）現(xiàn)有4個直轄市水平差異懸殊，分布不平衡

　　目前從經(jīng)濟(jì)實力來看，上海無論是總量或人均水平都占首位，從人均GDP來看，分別相當(dāng)于京津的1.72倍和1.8倍。而重慶目前尚遠(yuǎn)低于全國平均水平，只相當(dāng)于上海的18%，其市域內(nèi)部城鄉(xiāng)差別很大。由于現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)實力較差，其主要任務(wù)是解決長江三峽工程帶來的百萬移民妥善安置和轄區(qū)內(nèi)的廣大農(nóng)村消除貧困問題。近期內(nèi)尚難以充分發(fā)揮其作為西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心城市的功能。從地區(qū)分布來看，原有的一些直轄市都集中于沿海，廣大中西部地區(qū)沒有直轄市的分布，分布很不平衡。重慶市的升格消滅了西南地區(qū)直轄市的空白點，但西北、東北、華中、華南地區(qū)仍缺少作為區(qū)域性政治、經(jīng)濟(jì)中心城市的布局。

二、省區(qū)劃分改革的方案

從我國現(xiàn)實國情出發(fā)，我們認(rèn)為，設(shè)計省區(qū)改革的具體方案時，要注意以下幾點:①注意一定的面積和人口數(shù)量，使之規(guī)模適度；②注意自然地理狀況，使之有利于資源的合理開發(fā)利用與保護(hù)及環(huán)境的整治；③注意省區(qū)內(nèi)有一個有經(jīng)濟(jì)實力的大中城市，以其為依托，并作為新的行政中心；④注意交通條件，一般新省區(qū)內(nèi)交通已形成網(wǎng)絡(luò)或可以形成省內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)；⑤注意原有的省區(qū)界線、轄縣范圍，除少數(shù)不合理的邊界外，一般應(yīng)予保留；⑥注意民族的分布，特別是少數(shù)民族的聚居區(qū)要注意其完整性，尊重少數(shù)民族的意見?？傊C合考慮，因地制宜。

我認(rèn)為可以將四川省劃分為三個省，四川省東部可以和東部發(fā)達(dá)省區(qū)采取相似的發(fā)展方式，而四川省西部和南部無論從地形、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人口成分構(gòu)成都是屬于西北的不發(fā)達(dá)地區(qū)，和四川東部地區(qū)齊步走，顯然是不合適的，應(yīng)該采取合適的特殊發(fā)展方式，但又要不同于純粹的少數(shù)民族省區(qū)。

山東省可以劃分為東西兩個省。山東東部膠東半島的青島、煙臺、威海等市的第三產(chǎn)業(yè)(旅游業(yè))與西部以濟(jì)南為中心第一、二產(chǎn)業(yè)(工業(yè))的地域明顯在發(fā)展方式和發(fā)展水平上有差距。將發(fā)展快的地區(qū)單獨劃出來，有利于給他們減負(fù)，更快地發(fā)展。

陜西省可以劃為陜北、陜南兩個??；關(guān)中的西安可以說是一個特大城市，發(fā)展程度高，陜北黃土高原貧困落后，享受不到行政、財政政策的傾斜，可以將其單獨劃分為一個省，采取另外的發(fā)展方式。

甘肅則可以以武威為東西分界線將甘肅分兩??；武威以西、以南的甘肅是一個以工業(yè)為主的地區(qū)，武威以西基本上與新疆相似，是不毛之地，應(yīng)該與新疆的發(fā)展相類似。

湖北由于可將武漢劃為直轄市，可將湖北北部山區(qū)劃出一個省。

內(nèi)蒙古的東北部可以以烏蘭浩特為南北界線單獨劃一個?。槐泵傻貐^(qū)以與東北三省相似的重工業(yè)為其經(jīng)濟(jì)特點，而其他地區(qū)則是以農(nóng)牧業(yè)為主，北蒙發(fā)展應(yīng)與東北三省的發(fā)展步調(diào)一致，而不應(yīng)與內(nèi)蒙其他地區(qū)相適應(yīng)。

河北省可以以北京所在的緯度線將其劃分為南北兩個??；將不好管理的飛地并入天津市。地域的分割肯定會對行政管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利。分開后可以采取不同的發(fā)展方向，即北部省以工業(yè)為主(并入東北工業(yè)區(qū))，南部以服務(wù)業(yè)為主。

云南南部地區(qū)可以單獨劃一個行政區(qū)，作為和東南亞開放的窗口，實行特殊的優(yōu)惠政策。東南部的省和東部沿海省份的人口和面積都不是很大，而且省內(nèi)的發(fā)展程度很高且差別不是很大，可以先不作調(diào)整。

新疆自治區(qū)和新疆兵團(tuán)就按照現(xiàn)在現(xiàn)在的兩個省級劃分，不建議采用網(wǎng)友提出的分北疆省和南疆省的方案。但應(yīng)該壯大新疆兵團(tuán)的實力，擴(kuò)大新疆兵團(tuán)的行政區(qū)劃管轄范圍，新疆兵團(tuán)的面積應(yīng)該由現(xiàn)在的7平方公里擴(kuò)大到50萬平方公里更合理，這樣新疆自治區(qū)管轄面積110平方公里，新疆兵團(tuán)管轄50平方公里，新疆兵團(tuán)仍舊“插花式”“嵌入式”與新疆自治區(qū)形成“兵地融合”的局面。

這樣劃分完畢，中國共有48個省、直轄市、自治區(qū)。以上省的重新劃分，主要是從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度劃分，還考慮地形，國家安全，管理方便等因素?？偟恼f來，省區(qū)劃小，可以減小省區(qū)的發(fā)展阻力，國家并不是管多了，而是給各省區(qū)更大的自由謀發(fā)展，小了好發(fā)展，這道理誰都懂。而增加管理力度，并不是“計劃”抬頭，而是在特定領(lǐng)域，例如安全、民族問題上增加管理力度。

另外，民族自治地區(qū)的政區(qū)劃分基本沒有變化(只有內(nèi)蒙劃出了一個北蒙)。民族問題是一個非常敏感的問題，考慮到現(xiàn)在世界大部分地區(qū)的戰(zhàn)爭都是民族戰(zhàn)爭或者與民族有關(guān)的戰(zhàn)爭(而且許多是由于邊界問題)，所以對民族地區(qū)的劃分基本上不變，維持民族兄弟的心理習(xí)慣線，更不要分割，否則會導(dǎo)致民族矛盾。省區(qū)改革應(yīng)該與直轄市的改革聯(lián)系起來，例如在省區(qū)劃分難度大時，可以用直轄市來解決，例如廣西壯族自治區(qū)，在不好劃分省區(qū)的情況下，將桂林和柳州合并設(shè)為直轄市，南寧仍舊為自治區(qū)首府，為不僅解決了廣西自治區(qū)的發(fā)展問題，還不會傷及民族感情。

由于我國歷史悠久，許多省區(qū)早已被人們接受，所以新劃省區(qū)的名字基本上不變，即使變化，也與以前的名字相似或相近。而且省區(qū)的原邊界也基本不變，這是為了防止新一輪為了爭奪邊界地區(qū)的礦產(chǎn)糾紛。

三、直轄市改革方案

針對前面提到的弊端，我認(rèn)為增設(shè)5個直轄市比較有利。我們認(rèn)為:東北的大連、西北的烏魯木齊或喀什、西安、華南的廣州、華中的武漢比較有利。這些城市都有相當(dāng)規(guī)模，經(jīng)濟(jì)實力雄厚，大多為大區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)中心，區(qū)位條件好。科技文化發(fā)達(dá)，在一定時期內(nèi)有條件向國際化城市邁進(jìn)?？傮w布局合理，在大區(qū)中可以起到“領(lǐng)頭”的作用，從可操作性來看，非省會城市的大連升格為直轄市的矛盾和阻力較小?？上刃杏枰詫嵤Ｆ溆嗟臑豸斈君R、西安、武漢和廣州，必須在省區(qū)劃小、對新的省會城市選擇論證的前提下分步實施，成熟一個，實施一個。

喀什市或烏魯木齊市設(shè)直轄市有以下優(yōu)點:符合現(xiàn)在開發(fā)西部的國家政策；有利于國家對邊疆地區(qū)的控制；烏魯木齊的自身條件十分具備，人口、經(jīng)濟(jì)、文化、政治地位及作用可以作為西部開發(fā)的中心；如果烏魯木齊設(shè)直轄市，則可以將庫爾勒市或喀什設(shè)為新疆的新首府。

廣州設(shè)直轄市:人口多、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，且由于這幾年的發(fā)展，已成為華南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、教育中心，地處華南中部，交通發(fā)達(dá)，與香港鄰近，可以充分利用這一優(yōu)勢發(fā)展貿(mào)易；缺點是沒有城市接替其成為廣東的新首府。武漢作為直轄市候選城市:武漢自古有“九省通衢”之稱，扼漢江與長江相交之口，地理位置重要。

武漢又是華中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文教、交通中心；武漢的各種條件都不錯，但沒有城市接替其作為湖北的新首府。

大連作為直轄市的候選城市:遼寧省是具有雙中心省，沈陽為其首府，大連市是個發(fā)達(dá)的城市；大連位于遼東半島的盡頭，面向渤海，海運交通發(fā)達(dá)?？梢宰鳛闁|北的經(jīng)濟(jì)中心；大連的世界知名度很大，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施很強(qiáng)，是中國少有的較清潔的大城市。

西安作為直轄市的候選城市:主要是由于它的地理位置突出，它位于中國的地理中心附近，是東西部的中點，類似于美國芝加哥的地位。另外，其文化實力突出，包括西安交大等一批高等學(xué)府，如果設(shè)直轄市，則可以成為科技興市的試點。而且可以作為西部開發(fā)的橋頭堡。西安還可以作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，對周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展起輻射作用。在這幾個候選城市中，遼寧的大連可以先實施，而武漢和廣州由于沒有別的城市可以接替其成為新首府，可以暫緩執(zhí)行。烏魯木齊由于處于民族地區(qū)，實施時要慎重考慮。新設(shè)直轄市的規(guī)模應(yīng)該縮小，不應(yīng)再設(shè)立重慶那樣的直轄市，市下還套著兩層市，與市的名稱實質(zhì)相差很大，相當(dāng)于一個省，市的范圍要縮小。

四、結(jié)論

根據(jù)中國現(xiàn)在一級行政區(qū)劃分存在的弊端，將我國現(xiàn)時的行政區(qū)劃進(jìn)行改革。改革的方案是將省區(qū)范圍劃小，增設(shè)5個直轄市，將全國劃分為48個一級行政區(qū)。包括9個直轄市，21個省，5個自治區(qū)，兩個特別行政區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。以上的意見只是個人粗略的認(rèn)識，希望能在行政區(qū)劃改革的討論中起到拋磚引玉的作用。